Uno de los temas más interesantes en el estudio del Derecho internacional de los Derechos Humanos es el campo de la justicia transicional y post- transicional. Para profundizar sobre esta materia, tuvimos el privilegio de entrevistar a Ñusta Carranza Ko, candidata de Doctorado en Ciencias Políticas-Purdue University; Magister en Estudios Latinoamericanos-Purdue University; Magister en Relaciones Internacionales-New York University; Magister en Política-University of Windsor; Bachiller en Ciencias Políticas y Chino-McGill University.
(La presente entrevista puede descargarse en el siguiente enlace: ENTREVISTA Ius Standi sobre DIDH y JT – Ñusta Carranza Ko )
1. ¿Cómo definirías la justicia transicional y cuáles serían sus principales mecanismos?
Siguiendo el modelo clásico de Ruti Teitel, la justicia transicional está relacionada con períodos de cambio político y se caracteriza por respuestas legales para confrontar las violaciones de los regímenes represivos del pasado (2000, 69). Las respuestas legales retrospectivas son desarrolladas a través de los mecanismos de reparaciones (simbólica, monetaria y médica), búsqueda de la verdad (comisiones de la verdad), juicios y memoria (v.g. lugares de memoria).
2. ¿Cómo se desarrolla la implementación de las normas internacionales de derechos humanos en contextos de justicia transicional y de post-transición de acuerdo al modelo espiral propuesto por Risse, Ropp y Sikkink?
Risse, Ropp y Sikkink (1999; 2013) argumentan que la implementación de las normas internacionales de derechos humanos se desarrollan en 5 etapas del modelo espiral de derechos humanos: 1) ‘repression’, 2) ‘denial’, 3) ‘tactical concessions’, 4) ‘prescriptive status’, 5) ‘rule-consistent behavior’.
En la primera fase, ‘repression’, se está frente a un régimen militar o autoritario que abusa y reprime los derechos humanos de la sociedad. En reacción a la grave situación de los derechos humanos, la comunidad internacional comienza a conglomerarse durante la segunda etapa, ‘denial’. La comunidad internacional conforma al “transnational network” (también referido como “transnational advocacy network”) que incluye a las ONG (internacionales y domésticas), países democráticos que simpatizan con la causa de los derechos humanos y organizaciones intergubernamentales que colaboran con la oposición doméstica contra el régimen que reprime los derechos humanos. Esta presión del “transnational network”, no obstante, no conseguiría traer cambios positivos de inmediato y solo daría como resultado la denegación de derechos humanos por el Estado. Ante este panorama, en la tercera etapa de “tactical concessions”, se experimenta la presión incrementada del “transnational network” que genera concesiones de parte del régimen violador dirigidas al respeto de las normas internacionales de derechos humanos. Por lo general, los Estados aceptan y ratifican tratados de derechos humanos, liberan presos políticos y demuestran más tolerancia hacia la oposición doméstica. En este proceso, el Estado experimenta un cambio de régimen hacia un gobierno con valores democráticos que favorece las normas internacionales de derechos humanos. Durante todo este tiempo, el “transnational advocacy network” continúa su movilización transnacional.
Hacia la cuarta etapa de “prescriptive status,” el Estado cambia su discurso sobre los derechos humanos, establece procesos de queja individual (sobre violaciones a los derechos humanos), reforma su legislación adecuándola al estándar internacional de derechos humanos y ratifica más tratados internacionales. Con el tiempo, el Estado llega a la última etapa de “rule consistent behavior”, donde continúa con un comportamiento conforme a las normas internacionales de derechos humanos. Es en esta última etapa que se espera la implementación de los mecanismos de justicia transicional. Tales mecanismos son considerados como normas internacionales (avanzadas) que se manifiestan en un Estado con un alto desarrollo de derechos humanos (internalización de normas de derechos humanos).
*Es importante destacar que aunque la última etapa del modelo espiral coincide con el período de justicia transicional, el modelo presta poca atención a los mecanismos de justicia transicional en su modelo teórico.*
Lo interesante del modelo de Risse, Sikkink y Ropp es que, aunque las cinco etapas expliquen los procesos de internalización de las normas internacionales a nivel doméstico, se limita a examinar lo que pasa después de la implementación de tales normas. Es decir, no examina específicamente lo que pasa después de la implementación de los mecanismos de justicia transicional y la adopción de las normas internacionales por el Estado.
3. ¿Por qué es necesaria la complementariedad en la labor que realizan los agentes locales y los agentes transnacionales (o internacionales) en la implementación de la justicia transicional?
La unión o complementariedad de la labor entre los agentes locales e internacionales, o simplemente “transnational advocacy network”, es uno de los factores más importantes en la realización de la justicia transicional. Durante la mayor parte del proceso de las cinco etapas en la implementación de las normas de derechos humanos a nivel doméstico, el Estado tiene características de un régimen autoritario o militar que reprime los derechos humanos. En este contexto doméstico, la protesta contra el régimen militar u autoritario por parte de los defensores de derechos humanos domésticos no siempre tiene el impacto de traer cambios en la política interna. Los “transnational advocacy networks” son importantes en estos instantes, como auxiliares provenientes del ámbito internacional, que comienzan a fortificar a los defensores de derechos humanos que han perdido la voz en el contexto doméstico.
En el proceso de colaboración, cuando la ONG doméstica suministra información sobre el estado de derechos humanos a las ONG internacionales, también involucra a las organizaciones intergubernamentales, especialmente en regiones donde existen mecanismos para atribuir responsabilidad a los Estados en materia de derechos humanos (v.g. Comisión Interamericana de Derechos Humanos). De este modo, la noticia sobre la situación de violaciones de derechos humanos de un país se propaga a nivel internacional. Por ejemplo, Amnistía Internacional en colaboración con las ONG nacionales y los defensores/activistas de derechos humanos emiten una serie de boletines de acciones urgentes (Urgent Action Bulletins) donde piden a los miembros y aliados de la ONG escribir cartas a las instituciones pertinentes alertando sobre las violaciones de derechos humanos. En algunos casos, estas cartas logran presionar al Estado hasta el punto de que el régimen libera a los presos políticos. Un ejemplo es el caso del expresidente de la República de Corea, Kim Dae Jung, quien durante su rol de activista democrático contra los regímenes autoritarios fue encarcelado como preso político y liberado gracias a la presión del “Urgent Action Network” de Amnistía Internacional que inundaba el país con cartas de súplicas al gobierno para que mejoren el respeto hacia los derechos humanos.
* Es importante enfatizar que los países democráticos simpatizantes a la causa de derechos humanos también participan en las comunicaciones entre las ONG y forman parte del “transnational advocacy network”.*
Con la ayuda del “transnational advocacy network,” que ejerce presión internacional al Estado violador de derechos humanos (con signos de posible sanciones económicas o “shaming” internacional), los defensores de derechos humanos nacionales comienzan a obtener una voz en el discurso político del Estado y consiguen incluso influir en la implementación de los mecanismos de justicia transicional.
4. ¿Cómo describirías el papel de la justicia transicional en el contexto latinoamericano para el fortalecimiento de la democracia? ¿Qué aspectos quedan pendientes?
La tercera ola de democratización, que llega a Latinoamérica en la década 1980 y 1990, fue acompañada con desarrollos de mecanismos de justicia transicional en varios países latinoamericanos. La Comisión para la Clarificación Histórica en Guatemala (1994) y la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (1993) de Argentina fueron algunos ejemplos de mecanismos de justicia transicional que acompañaron a la entrada de la región hacia una nueva era de democratización.
Pero la apertura a la democracia aún no garantizaba el propio seguimiento de los mecanismos de justicia transicional. Muchas veces, dependiendo de las características propias de la transición de cada país a la democracia, se manifestaban variaciones de comportamiento del Estado frente a la justicia transicional en Latinoamérica. Siguiendo los modelos de Linz y Stepan (1996), por ejemplo, en casos de reforma pactada – donde la transición es negociada entre los líderes del régimen anterior y las élites políticas, como en el caso de Uruguay -la transición generalmente incluía acuerdos que proveían amnistía o exoneraban al régimen anterior de responsabilidad por los crímenes del pasado. En palabras de Teitel, las amnistías transicionales equivalían a “selling out of justice to transient political interests” (2000, 54) y contradecían los objetivos de la justicia transicional. Esto se manifestó en la Ley de Caducidad (1986) para Uruguay. Aunque esta ley fue legalmente anulada con la Ley 18.831 (2011), abriendo las posibilidades de juicios, con las cuestiones que la Corte Suprema de Uruguay ha traído contra la Ley 18.831, la Ley de Caducidad sigue teniendo un efecto indirecto. Ya que los juicios sobre los crímenes del pasado sirven no solo como mecanismos de reparaciones simbólicas para las víctimas (con el reconocimiento de los crímenes), también resaltan la importancia de las normas de derechos humanos. En esta línea, las restricciones al proceso legal (a través de leyes de amnistía) pueden generar en la sociedad el “cynicism and distrust” del sistema político en el poder (Huyse 1995, 340). Los juicios, al mismo tiempo, sirven para distanciar al régimen democrático del régimen anterior. Es decir, los juicios demuestran no solo la independencia de los tribunales respecto a las influencias sociales y políticas; sino que transmiten, al mismo tiempo, la idea que ningún individuo con o sin poder están sobre la ley. La ausencia de los procesos legales y los obstáculos legislativos por parte del Estado traen cuesta abajo la legitimidad del poder del nuevo gobierno y cuestionan el poder democrático.
Las observaciones de Uruguay no solo indican cómo el tipo de transición del régimen a la democracia puede influir en los procesos de justicia transicional, sino también que, aun con una transición a la democracia, hay obstáculos que impiden la implementación de la justicia transicional. Las decisiones que dejaron la continuidad de la Ley de Caducidad abrieron de nuevo la cultura de impunidad en Uruguay y no fortificaron el sistema de derecho del Estado. Cabe señalar que aun así, los mecanismos de justicia transicional se implementan mejor cuando existe un contexto democrático. Pero, es bueno recordar que la implementación de un único mecanismo de justicia transicional no garantiza el fortalecimiento de la democracia. Como analizan Olsen, Payne y Reiter (2010) la democracia se fortalece cuando los esfuerzos de la búsqueda de verdad (a través de comisiones de verdad y reconciliación) ocurren junto a los juicios de los crímenes del pasado con la presencia de leyes de amnistía. Esta combinación funciona porque las amnistías, con todo lo negativo que representan, garantizan, por lo menos, un nivel básico de estabilidad en la sociedad que ayuda a las democracias nacientes poder comenzar sus mecanismos de justicia transicional sin desestabilizar la sociedad.
En el caso del Perú, otro tipo de cambio de transición facilitó la implementación de mecanismos de justicia transicional en comparación con Uruguay. Siguiendo parte de la categorización de Linz y Stepan del “interim government path” (1996, 58), donde el fin del régimen anterior no fue el resultado de pactos, sino por razones del colapso del régimen fujimorista, la transición se caracterizó por una ruptura, la movilización de la oposición y la involucración de mecanismos regionales intergubernamentales que contribuyeron al comienzo de la implantación de mecanismos de justicia transicional con más prontitud que el caso uruguayo. Aun con la implementación de varios mecanismos de justicia transicional con los gobiernos democráticos que comenzaron desde el 2001 con la Comisión de la Verdad y Reconciliación, seguido por el Programa Integral de Reparaciones (2005), lo que queda pendiente de solucionar, no solo para Perú y Uruguay sino para la región latinoamericana, es la presencia persistente de los individuos de regímenes previos (violadores de derechos humanos) en los círculos de poderes políticos que impiden el proceso de la justicia transicional. Esta conclusión se debe al proceso de transición a la democracia: no solo con la caída del régimen anterior se puede contar con la eliminación de los grupos de poder anteriores que resisten a la justicia transicional. En esta línea, la continuidad de los poderes anteriores en la política nacional, sean elementos de las fuerzas armadas o del sistema político autoritario, limita los procesos de justicia transicional y restringe el fortalecimiento de la institución democrática.
Para que los mecanismos de justicia transicional puedan ayudar efectivamente al fortalecimiento del sistema democrático se precisa el cese del poder de los elementos del régimen violador de derechos humanos que ejercen en la política nacional.
5. ¿Qué rol juegan los Sistemas de Protección de Derechos Humanos (como el interamericano o el universal) en los contextos de justicia transicional y de post-transición?
En comparación con otras regiones que no tienen un sistema regional de protección de derechos humanos, como el caso de Asia, Latinoamérica se beneficia del desarrollo de la justicia transicional gracias al Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Este sistema cuenta no solo con tratados de derechos humanos en el marco de la Organización de Estados Americanos (por ejemplo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos), sino también con instituciones que complementan el rol de supervisar, monitorear y tomar decisiones judiciales sobre los casos de violaciones de derechos humanos como la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Para la región, las sentencias de la Corte Interamericana en los casos de Perú y Argentina (v.g. Barrios Altos en Perú; las reparaciones decididas por la Corte en 270 casos sobre los presos políticos en Argentina) produjeron importantes pronunciamientos contra las leyes de amnistía a nivel regional porque no solo consolidaron la posición de la institución intergubernamental contra la impunidad, sino también impulsaron discusiones de cambios políticos a nivel doméstico.
En el caso de Uruguay por ejemplo, el rol del Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha servido como soporte importante en la lucha contra la impunidad. Las posiciones de la Comisión y la Corte fueron guiadas por cuatro artículos de la Convención Americana: el artículo 1, que establece la obligación de los Estados miembros a respetar los derechos de la Convención; el artículo 2, que fija el deber de los Estados de garantizar los cambios domésticos que protegen los derechos especificados en el artículo 1; el artículo 8, que consagra el derecho a un juicio justo. Y el artículo 25, que recoge el derecho de la protección judicial para todas las personas. Los artículos 8 y 25 extienden la provisión de los derechos a garantizar el derecho de las víctimas para que los crímenes sean remediados dentro del sistema judicial del Estado donde ocurrieron.
Particularmente en Gelman v. Uruguay, el caso de violaciones de derechos humanos a la familia del poeta argentino Juan Gelman que fue presentado por CEJIL (Center for Justice and International Law) a la Comisión Interamericana, ocurrió durante el período de cooperación entre las fuerzas armadas de Argentina y Uruguay. La colaboración de los dos países (parte del Plan Cóndor en el Cono Sur) ocasionó la abducción y desaparición del hijo, la hija y la nuera de Gelman, María Claudia García de Iruretagoyena, quien estaba embarazada en ese momento. La nieta del poeta, que nació en cautividad, fue ilegalmente apropiada después de su nacimiento.
En este caso cruel y degradante de delitos cometidos en el marco del Plan Cóndor, al no poder encontrar respuestas claras de los gobiernos uruguayos (v.g. el gobierno de Julio María Sanguinetti se oponía al poeta; el presidente Jorge Batlle, aun admitiendo el caso como una deuda estatal, no pudo impulsar un proceso legal efectivo), el poeta Gelman encontró el apoyo necesario en la Corte Interamericana. La Corte, con su sentencia, obligó al Estado uruguayo a implementar la determinación procesal sobre el crimen “de la más completa verdad histórica posible”. En sí, lo que implicaba la sentencia de la Corte era la creación de una institución de investigación sobre la verdad del pasado o una comisión de la verdad. Al determinar que el Estado era responsable por la desaparición de María Claudia García de Iruretagoyena, un acto contrario a la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas que Uruguay había ratificado (2009), la Corte argumentó que era necesario que el Estado uruguayo comenzara los procesos legales sobre las violaciones a los derechos humanos. Esta serie de recomendaciones y decisiones de la Corte, ayudó a mejorar el nivel de justicia para el poeta Gelman. Al mismo tiempo, demostró la influencia positiva del sistema regional de derechos humanos en impulsar el desarrollo de mecanismos de justicia transicional, que, en este caso, estaba relacionado con la búsqueda de la verdad, juicios y procedimientos legales.
6. ¿Qué otros retos tiene el Perú en el contexto de la justicia post –transicional? ¿Qué nuevas agendas se han forjado para la implementación de las normas internacionales en derechos humanos?
Antes de reflexionar sobre el contexto peruano y las nuevas agendas que se han forjado para la implementación de las normas internacionales de derechos humanos en el país, es importante primero tratar de definir lo que constituye la etapa de la justicia transicional y post-transicional. Primero, en Perú, aunque ya tengamos algunos mecanismos de justicia transicional con la Comisión de la Verdad y Reconciliación (2001-2003) y el Plan Integral de Reparaciones (2005), recién en 2009 vemos la conclusión del primer juicio a un presidente democráticamente elegido que es juzgado por violaciones de derechos humanos. Debido a la importancia que el juicio a Alberto Fujimori significó para los derechos humanos a nivel internacional, no solo por ser el juicio a un exjefe de Estado democráticamente electo sino como un acusado que contaba con un alto nivel de popularidad del público durante el juicio (que no se observó en otros casos), se considera al año 2009 como el marco que define el comienzo de la etapa post-transicional.
Como previamente he mencionado, el reto más importante del caso peruano y de otros en Latinoamérica es hacer frente a la presencia de elementos de regímenes anteriores que siguen ejerciendo influencia en la política interior del país. Los simpatizantes políticos de Fujimori y de partidos políticos como el APRA y el Partido Nacionalista Peruano influyeron en los resultados políticos para impedir el proceso de justicia transicional y el respeto a las normas internacionales de derechos humanos. Por ejemplo, durante el gobierno de Alan García, poco antes del juicio de 2009, los legisladores del APRA propusieron (con la ayuda de abogados que antes representaron a los violadores de derechos humanos) el Decreto Legislativo 1079 que pedía el cierre condicional de juicios en casos de derechos humanos contra los miembros de las fuerzas de seguridad, si la decisión judicial no se había rendido en 36 meses desde el comienzo de la investigación. Aunque el decreto no fue publicado, esta movilización mostró la falta de voluntad política de parte del gobierno y del APRA para respetar los derechos humanos. Al mismo tiempo, demostró la alianza entre el régimen aprista y el fujimorismo que, a propósito, demoró el proceso de extradición de Fujimori desde Chile para ser juzgado por violaciones de derechos humanos.
Después de 2009 (que marca el período de post-transición), durante el gobierno de Ollanta Humala, candidato favorito de las elecciones de 2011 contra Keiko Fujimori, también se demostró la influencia de los enlaces entre el partido fujimorista y el Partido Nacionalista Peruano de Humala. La alianza no era anticipada, debido a la competencia entre Humala y Keiko durante las elecciones; sin embargo, tomando en cuenta que Humala fue agregado militar en Corea del Sur durante el régimen fujimorista, tampoco resultaba extraño el establecimiento de relaciones de mutuo apoyo entre los dos partidos.
Por su parte, el escándalo político de Lópezgate, reveló que el gobierno de Humala había proveído seguridad extraoficial a Óscar López Meneses, un personaje con conexiones a Vladimiro Montesinos, el exjefe del Servicio Nacional de Inteligencia del Perú, responsable de numerosas violaciones de derechos humanos durante el gobierno de Fujimori. La protección que brindaba el gobierno de Humala a un personaje relacionado con Montesinos demostró la existencia de la relación entre los círculos de poder de Humala y Fujimori. Al mismo tiempo, el retraso de procesos de justicia sobre las violaciones de derechos sexuales y reproductivos cometidos durante la presidencia de Fujimori sustentó las relaciones encubiertas entre Fujimori y Humala. Durante la candidatura presidencial de 2006, Humala vociferó contra el programa del Estado relativo a la Salud Productiva y Planificación Familiar, que desde 1996 a 2000 (durante el régimen de Fujimori) esterilizó forzadamente a mujeres de clases sociales bajas y de descendencia indígena. Aunque Humala había adoptado una posición inicial contra las violaciones de derechos de las mujeres afectadas, más de 2000 en total, demoró 3 años para iniciar cualquier proceso judicial contra Fujimori.
*Con todos los problemas que han frenado el desarrollo e implementación de la justicia transicional en el Perú, algunas nuevas agendas se desarrollaron para la internalización e implementación de las normas internacionales de derechos humanos durante el período post-transicional.*
Mecanismo Nacional de Prevención:
La ratificación del Protocolo Facultativo a la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes en 2006 obligó a que el Perú como Estado parte del protocolo adopte todos los mecanismos necesarios para garantizar la completa aplicación de las normas de la convención contra la tortura que no podían realizarse automáticamente por la característica “non-self-executing” de las normas de la convención. Es decir, para la implementación de la norma internacional contra la tortura, la convención requería cambios de la legislación doméstica, la creación de un Mecanismo Nacional de Prevención que monitoree el estatus de la prevención de la tortura y el establecimiento del Subcomité para la Prevención que inspeccione los centros de detención de las fuerzas armadas del Estado. El Perú no cumplió de inmediato con sus obligaciones internacionales. El Estado comenzó a adecuarse a los estándares internacionales, con cambios graduales, primero con la implementación del Consejo Nacional de Derechos Humanos en 2010 y al que le siguió la creación del Mecanismo Nacional de Prevención el 11 de junio de 2014.
Pero los desarrollos positivos del respeto de normas internacionales de derechos humanos aún fueron acompañados con otros mecanismos que obstaculizaron el proceso de la justicia transicional. Paralelamente a la promulgación del Mecanismo Nacional de Prevención, el Estado desarrolló mecanismos para contrabalancear la influencia que el posible mecanismo de prevención pudiera tener en el Estado. La Ley No. 30151 propuesta por el Poder Ejecutivo el 13 de enero de 2014, modificó el Código Penal del Perú. Las modificaciones se hicieron respecto a la subsección 11 del artículo 20 del Código Penal que refería al uso de armas y otros métodos de defensa por las fuerzas armadas y policiales. Específicamente, la modificación incluyó la inimputabilidad del personal de las fuerzas armadas y policiales por matanzas o lesiones durante sus funciones ocupacionales. Es decir, mientras el Mecanismo Nacional de Prevención trataba de implementar mecanismos para limitar las ocurrencias en el futuro de tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes, la nueva ley garantizaba la impunidad de cualquier violación de derechos humanos (de tortura y otros) para los personales de fuerzas de seguridad del estado.
Al pensar de nuevo sobre los elementos del régimen anterior (relacionado con violadores de derechos humanos) que aún ejercen poder en el sistema político del Perú, la conclusión a la que llegamos sobre los avances de derechos humanos, que están acompañados con los retrasos (u obstáculos) del proceso de la justicia transicional, era una realidad predecible. Lo lamentable de la situación peruana, aunque el Estado haya experimentado un alto avance en la implementación de la justicia transicional (en todos los mecanismos), es que no ha podido producir efectos estables y consistentes para la continua internalización y práctica de los estándares o normas internacionales de derechos humanos.
Lista de Referencias:
Huyse, Luc. 1995. “Justice After Transition: On the Choices Successor Elites Make in Dealing With the Past.” In Transitional Justice: How Emerging Democracies Reckon with Former Regimes. Volume 1, ed. Neil J. Kritz. Washington D.C.: United States Institute of Peace, 337-349.
Linz, Juan J. and Alfred Stepan. 1996. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South-America, and Post-Communist Europe. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.
Olsen, Tricia D., Leigh A. Payne, and Andrew G. Reiter. 2010. “The Justice Balance: When Transitional Justice Improves Human Rights and Democracy.” Human Rights Quarterly 32 (4): 980-1007.
Risse, Thomas and Kathryn Sikkink. 1999. “The Socialization of International Human Rights Norms into Domestic Practices: Introduction.” In Cambridge Studies in International Relations: The Power of Human Rights International Norms and Domestic Change, eds. Thomas Risse, Stephen C. Ropp, and Kathryn Sikkink. New York: Cambridge University Press, 1-39.
Risse, Thomas and Stephen C. Ropp. 2013. “Introduction and Overview.” In Cambridge Studies in International Relations: The Persistent Power of Human Rights From Commitment to Compliance, eds. Thomas Risse, Stephen C. Ropp, and Kathryn Sikkink. New York: Cambridge University Press, 3-25.
Teitel, Ruti. G. 2000. Transitional Justice. New York: Oxford University Press.