Algunas reflexiones en torno a la sobrecarga procesal de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

Ileana Rojas Romero[1]

Introducción

Las personas acudimos a la justicia nacional por presuntas violaciones a nuestros derechos humanos. Durante el proceso judicial, si los agentes judiciales no respetan ni garantizan nuestros derechos humanos, nosotros podemos acudir a instancias internacionales del sistema universal (Naciones Unidas) o del sistema regional (en el caso de América, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos) de protección de derechos humanos. Estas instancias internacionales serían nuestro último hálito esperanza para encontrar justicia y, finalmente, dependerá de su actuación para que nuestros derechos se vean o no amparados.

Sin embargo, ¿qué sucede si las instancias internacionales se encuentran debilitadas y en situación de crisis? Es decir, si no poseen recursos económicos ni recursos humanos suficientes para afrontar la carga procesal demandada. Entonces, podríamos vernos desamparados prima facie por dichas instancias internacionales. Lamentablemente, este es el caso del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH). Por ello, enfocaremos la mirada en este sistema; en especial, en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y los factores en torno a su peor estigma: la sobrecarga procesal.

1. Las debilidades de la CIDH y algunas de sus posibles causas

La CIDH es considerada como la “oveja negra” para muchos de los Estados miembros. En principio, los Estados no desean ser supervisados, controlados y mucho menos sancionados por una entidad externa, aun cuando esta tenga naturaleza imparcial. Ello no sólo por una cuestión económica, sino también -y sobre todo- por una cuestión de soberanía.

En nuestro país, muchos se han encargado de difundir la idea de que la CIDH “defiende terroristas” o de que “defiende delincuentes”. Así como la mayoría de los peruanos tiene poco respeto por sus autoridades (explicación aparte), desafortunadamente lo mismo sucede para con las autoridades internacionales. De este modo, se ha construido con los años una mala imagen de la CIDH, por lo que cada vez recibe menos apoyo por parte de los Estados miembros.

Sin embargo, de una mirada desde dentro del trabajo de la CIDH, puede verificarse la mayor objetividad en el tratamiento de los casos, no importando la procedencia, o la situación jurídica y/o política de la presunta víctima: el hecho de que sean “delincuentes” o “terroristas” no exime que se cumplan con todas las garantías procesales y que se respeten sus derechos humanos, como cualquier otro ser humano.

Lamentablemente, la mala imagen construida sobre la CIDH no solamente ha versado sobre este último punto, sino también sobre la sobrecarga procesal que está afrontando. Pero, ¿es acaso la sobrecarga procesal de por sí la causa de tener una CIDH débil y en crisis? ¿O es más bien su principal consecuencia?

Las debilidades derivadas de la sobrecarga procesal tan sólo son consecuencias de situaciones de fondo. Se puede hacer mención de algunas debilidades, tales como la lentitud en la admisión de peticiones, la falta de personal para atender la demanda, la escasez de informes por parte de las relatorías especiales (además de la Relatoría de Libertad de Expresión), la falta de visitas in loco, el hecho de no contar con comisionados a tiempo completo, la insuficiente promoción de derechos humanos y los mecanismos para su adecuada exigencia, entre otras.

Así también, puede hacerse referencia a la falta de vinculatoriedad de las decisiones y medidas emitidas por la CIDH, pero esta “debilidad” obedece más al propio diseño de la institución antes que a la ejecución de sus funciones.

En ese sentido, las debilidades de la CIDH que giran en torno a la sobrecarga procesal poseen causas de fondo. Entre estas últimas se encuentra principalmente la falta de financiamiento o, si se quiere, de aportes económicos por parte de los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA). En principio, los Estados se encuentran obligados a aportar una cuota o porcentaje determinados; estos aportes son parte del fondo regular. Además del fondo regular, se encuentra el fondo voluntario, que como su nombre lo indica, se encuentra constituido por los aportes voluntarios, independientemente de las cuotas regulares.

De la revisión de los documentos aprobados de los Programa-Presupuesto de la OEA desde el año 1998 hasta la actualidad[2], se tiene que los aportes (suma de fondos regulares y voluntarios) han tenido altibajos. Así, por ejemplo, para el 2011 los fondos comenzaron a caer repentinamente y a reestablecerse el 2013, pero teniendo de nuevo una caída a partir del año siguiente, tal y como se aprecia del gráfico que se muestra a continuación[3].

En todo caso, si bien los fondos han ido creciendo, si se compara la época del 2008 en adelante con los años 1998 al 2007, al parecer, no resulta suficiente para pretender un fortalecimiento de la institucionalidad de la OEA y, en especial, de la CIDH. En efecto, los fondos destinados a la CIDH también han ido en crecimiento y, en un principio, no se entiende por qué podríamos estar hablando de una crisis económica en la CIDH, pero quizá estos fondos no son suficientes aún para pretender un fortalecimiento de la institución.

Por otro lado, además de una cuestión de presupuesto insuficiente, lo cual impide la contratación de personal necesaria y, con ello, la atención ágil y eficiente del sistema de promoción y protección de derechos humanos (sobre todo, el sistema de peticiones); otra de las grandes causas de la sobrecarga procesal es la cantidad de peticiones que ingresan a la CIDH y que aumentan con los años.

Cabe resaltar que el punto cumbre ha sido el año 2013 (con 2,061 peticiones recibidas), pero a partir del 2014 el número ha comenzado a bajar (1,758 peticiones)[4]. Pero, de manera proporcional, cada año aumenta la cantidad de peticiones pendientes de estudio inicial (desde el 2011, esta etapa evita que se discuta en etapa de admisibilidad casos que no cumplan con los requisitos básicos del artículo 28 del Reglamento de la CIDH). El 2014, esta sumaba la cantidad de 9,039 peticiones y cada año aumenta en promedio a mil peticiones, desde el año 2011.

Con relación al Perú, nuestro país ocupa el puesto tres en cuanto a las peticiones recibidas el 2014 (165 peticiones). En primer lugar se encuentra México, con 500 peticiones, y en segundo lugar está Colombia, con 396 peticiones. A Perú le siguen tan sólo Argentina (124 peticiones) y Ecuador (93 peticiones).

No obstante, la cantidad de peticiones recibidas por la CIDH desde Perú desde el año 2006 (304 peticiones) han bajado progresivamente, con un ligero aumento durante los años 2012 y 2013. De las peticiones provenientes de Perú sometidas a estudio inicial, en promedio sólo el 15% de estas se abren a trámite. Es decir, sólo el 15% pasan a etapa de admisibilidad. Las demás (el restante 85%) no se abren a trámite.

En términos generales, el hecho de que ingresen cada vez más peticiones no sólo se debe a que existe mayor población mundial, esto es también un síntoma de que las cosas no están yendo bien en los Estados miembros. La falta de confianza de los peticionarios hacia sus sistemas de justicia nacionales hace que dichos peticionarios traten de buscar en las instancias internacionales lo que saben que no encontrarán en la justicia nacional.

Esta última situación se ve reflejada en dos circunstancias: (i) cuando los peticionarios discuten la misma decisión del juez de turno en vez de denunciar alguna violación cometida durante el proceso judicial; y (i) cuando los peticionarios ni siquiera agotan los recursos internos y de frente efectúan denuncias o peticiones ante una instancia internacional, puesto que creen que de antemano la justicia nacional no les brindará protección alguna y que sería una pérdida de tiempo agotar la vía interna.

En ambos casos, existiría una falta de claridad de los alcances del principio de subsidiariedad de la CIDH, por lo que creen que esta es una “cuarta instancia”. De hecho, de una mirada desde dentro del trabajo de la CIDH, se puede apreciar que muchas peticiones son rechazadas por la figura de la “cuarta instancia”. Asimismo, en otros casos son rechazadas pues ni siquiera han cumplido con el requisito básico de agotamiento de recursos internos. Sostenemos que esto se debe en gran parte no sólo a la falta de confianza en las instituciones judiciales nacionales, sino también a la insuficiente promoción del uso adecuado de los mecanismos de protección de derechos humanos en el sistema interamericano.

2. Las propuestas de reforma de la CIDH para el fortalecimiento del SIDH

A través del “Informe del Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos para la consideración del Consejo Permanente”[5] (2011), los Estados miembros y organizaciones de la sociedad civil emitieron propuestas en torno a la promoción del fortalecimiento de la CIDH.

De la revisión de dicho Informe, se puede destacar que algunas de las recomendaciones no han pretendido promover el fortalecimiento, sino más debilitar el valioso trabajo que viene realizando la CIDH, sobre todo en el ámbito del sistema de peticiones. Así, por ejemplo, se pretende fortalecer el SIDH y, para ello, se ha propuesto “lograr mayor equilibrio entre la promoción y la protección de todos los derechos humanos”. Sin embargo, esto no debe significar que, por el hecho de fortalecerse el sistema de promoción y, con el fin de lograr un “mayor equilibrio”, tengan que disminuirse esfuerzos en el fortalecimiento del sistema de peticiones, que de por sí se encuentra debilitado, lo cual se ve expresado claramente en la sobrecarga procesal de la CIDH.

En todo caso, el hecho de que la CIDH deba ser más proactiva también en la promoción de los derechos humanos dependerá (nuevamente) de mayores recursos[6]. Dentro de esta labor de promoción, y de tener más recursos, la CIDH podría asesorar a los Estados en la debida implementación de los instrumentos interamericanos; capacitar a los operadores de los sistemas de justicia nacionales; y difundir las funciones y competencias de la CIDH, así como difundir de manera efectiva los requisitos básicos para presentar peticiones. De este modo, podría reducirse considerablemente el número de peticiones ante la CIDH y contribuirse en la disminución de la carga procesal.

Sin embargo, cabe recordar que el alivio de la carga procesal de la CIDH no sólo dependerá de un aumento considerable en el presupuesto, sino sobre todo dependerá de que los mismos Estados miembros se encarguen de promover en sus ciudadanos una mayor confianza en sus instituciones, tener una mejor defensa ante la CIDH en los casos particulares y, por supuesto, de mejorar la implementación de los derechos humanos en todo ámbito estatal. Con ello, inclusive sin tener muchos recursos, la efectividad de la CIDH mejorará en todo sentido, así como todo el SIDH en general.

[1] Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Ex pasante de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) durante los periodos de invierno y primavera de 2015, en su sede en Washington DC, Estados Unidos. Docente adjunta del curso de pregrado Sociología del Derecho en la PUCP.

[2] Ver todos los links de los documentos referidos desde el año 1998 hasta el 2015 en el siguiente enlace: http://www.oas.org/budget/ (última visita: 02 de junio de 2015)

[3] Todos los cuadros utilizados en el presente texto son de elaboración propia.

[4] Ver la información estadística sobre las actividades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Estos gráficos presentan información referida a peticiones, casos y medidas cautelares. En el siguiente enlace: http://www.oas.org/es/cidh/multimedia/estadisticas/estadisticas.html# (última visita: 05 de junio de 2015)

[5] Todas las acciones del Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, se encuentran en el siguiente link: http://www.oas.org/consejo/sp/grupostrabajo/Reflexion%20sobre%20Fortalecimiento.asp (última visita: 07 de junio de 2015)

[6] Cabe recordar que, de acuerdo con los artículos 3 y 31 de la Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA) es necesaria la cooperación económica interamericana.